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鄧建鵬:整治虛擬貨幣“挖礦”活動的意義與法治思考

一、《通知》主旨與當前的意義

在2021年9月24日,國家發展改革委員會等十一個部門發布《關于整治虛擬貨幣“挖礦”活動的通知》(下文簡稱《通知》),要求推進整治虛擬貨幣“挖礦”活動。《通知》認為,虛擬貨幣“挖礦”活動是通過專用“礦機”計算生產虛擬貨幣的過程,一方面,其大量消耗能源,碳排放量大,對社會貢獻與價值有限;另一方面,虛擬貨幣生產、交易環節衍生的風險越發突出,對節能減排帶來不利影響。值得注意的是,在5月21日,國務院金融穩定發展委員會召開第五十一次會議,會議提出堅決防控金融風險,打擊比特幣“挖礦”和交易行為。因此,這次《通知》的發布,意謂著以規范性文件的形式,具體明確了國務院金融穩定發展委員會的會議精神,依規行政,進一步推動各地方政府具體落實國家政策。

在具體舉措方面,《通知》嚴禁新增虛擬貨幣“挖礦”項目,要求加快存量項目有序退出。在過去幾年,比特幣價格飛漲,受其“財富效應”的巨大吸引,比特幣“挖礦”成為一些資本競相追逐的產業,一些相關企業以大數據中心、云計算或區塊鏈等高新技術旗號,一些地方政府積極招商引資,對這些“挖礦”企業給予稅收或電價等方面的優惠政策。但是,“挖礦”產業一哄而上,產生很多問題。中國大陸地區比特幣算力曾長期占據全球算力的百分之七十以上,大量民間資本先后角逐這一行業,擠占了這些資本原可服務于實體經濟或其它數字經濟的機會成本;一些地方因此火電能耗巨大,或者本用于實體企業的部分水電被“挖礦”企業消耗,并造成國家碳減排的壓力;“挖礦”產業無止盡的狀大,比特幣系統算力的增強,帶動更多中國“散戶”加入“炒幣”大軍,存在金融風險漫延的可能。綜上,當前整治活動對促進我國產業結構優化,推動節能減排,按期實現碳達峰、碳中和的國家目標,防止更多民間資本甚至上市公司跟風進入“挖礦”行業,鼓勵資本更多地更好地服務于實體經濟,防范個人“炒幣”金融風險擴大,將具有一定的現實意義。

不過,以往的整治活動存在“運動式”執法色彩。在推進國家政策與產業目標實現的同時,應盡最大可能避免“運動式”執法、產業政策大起大落對社會經濟的負面沖擊,使行政監管執法嚴格符合黨中央十八大以來一貫倡導的“全面依法治國”精神。《通知》特別提及在保證平穩過渡的前提下,結合各地實際情況科學確定退出時間表和實施路徑;要運用法治思維和法治方式全面推進虛擬貨幣“挖礦”活動整治工作,嚴格執行有關法律法規和規章制度,嚴肅查處整治各地違規虛擬貨幣“挖礦”活動;要積極作為、穩妥推進,既實現加快退出,又妥善化解矛盾糾紛,確保社會穩定。在整治活動中運用法治思維與法治方式,是該《通知》的一大亮點,應引起地方政府落實政策時高度重視。為此,筆者提兩點思考建議。

二、“整治”活動的兩點法治思考

首先,“整治”活動應與法治精神保持高度一致。此前個別地方政府為消耗本地多余的電能或廢棄的水電,推動本地經濟發展,增加就業崗位,曾以招商引資形式吸引一些“挖礦”企業前來投資設廠。個別企業投資規模巨大,在《通知》出臺前即與個別當地政府訂立具備合法形式的契約,約定地方政府所給予的優惠政策和相應期限。當前,《通知》要求各地方政府停止對虛擬貨幣“挖礦”項目的一切財稅支持,對地方政府已經給予稅費、房租、水電費等優惠政策的存量項目,要限期予以停止和取消。這意味著國家政策與個別地方政府此前同某些“挖礦”企業的約定將出現巨大背離,新的產業政策將給相關企業可能造成巨額損失。古人云:“法無信不立。”孔子指出:“言忠信,行篤敬,雖蠻貊之邦,行矣。言不忠信,行不篤敬,雖州里,行乎哉?”根據公平、誠信的法治內在精神,地方政府在責令“挖礦”企業有序退出,停止繼續給予相應優惠措施的同時,為防止“一刀切”式的落實政策,損害原本屬于合法經營的企業的利益,損害地方政府營商信譽環境,是否應給予相關企業適當補償,并給相關企業較為寬松的退出時間表,筆者認為可以考慮。

其次,國家后續政策的出臺應以此為契機,保持政策的連續性與可預期性,減少政策對經濟的過度沖擊,增強企業家和投資者對產業政策的可預測性,減少社會成本的無謂損耗。在過去,一些行業經常性地陷入“治亂循環”的怪圈,“放-管-抓”式的產業政策高度波動,增加了企業經營成本,與近年國務院出臺的《優化營環境條例》的基本精神存在出入。具體而言,互聯網金融風險專項整治辦工作領導小組于2018年1月下發文件,要求各地引導轄內企業有序退出“挖礦”業務。隨后國家發展改革委出具的《產業結構調整指導目錄(2019 年本)征求意見稿》將“挖礦”行業列為淘汰產業,各地方政府據之開始清除“礦場”。

但是,在2019年11月,國家發展改革委員會正式頒布《產業結構調整指導目錄(2019 年本)》,將此前征求意見稿中屬于淘汰產業的“虛擬貨幣挖礦”刪除。根據《國務院關于發布實施〈促進產業結構調整暫行規定〉的決定》,《產業結構調整指導目錄》是引導投資方向、政府管理投資項目,制定實施財稅、信貸、土地、進出口等政策的重要依據。《產業結構調整指導目錄》由鼓勵、限制和淘汰三類組成。不屬于以上三類,且符合國家有關法律、法規和政策規定的為允許類,不列入《目錄》。在民商事領域中,法治精神貫徹“法無明文禁止即可為”。在沒有國家法規范明文禁止的前提下,意味著2020年元旦起“挖礦”行業屬于國家允許類的產業。受此產業政策調整及比特幣價格上漲等因素影響,2020年起中國大陸進入“挖礦”行業的民間資本繼續增加。此次《通知》再度提出將虛擬貨幣“挖礦”活動列為淘汰類產業,將“虛擬貨幣‘挖礦’活動”增補列入《產業結構調整指導目錄(2019年本)》“淘汰類”。在增補列入前,將虛擬貨幣“挖礦”項目視同淘汰類產業處理,按照《國務院關于發布實施<促進產業結構調整暫行規定>的決定》(國發﹝2005﹞40號)有關規定禁止投資。這表明國家產業政策短期內調整太大。產業政策過度跳躍,將影響從業者對市場前景的穩定預期,沖擊行業的有序發展。政策波動巨大,投資者和經營者在從事市場決策時,難以預測未來該行業是不是可以干,難以判定市場的發展趨勢和政策走向。針對上述問題,理應從法治思維給予規范。2019 年 2 月 25 日,習近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會第二次會議,會議強調法治是最好的營商環境,要依法平等保護各類市場主體產權和合法權益,在法治框架內調整各類市場主體的利益關系。在經濟領域嚴格執行法治精神,賦予相關企業行業發展的確定性和市場的可預期性,根據事先經由合法程序通過的法律法規的相應規定,嚴格保障具體相關企業和公民的財產安全、交易安全及和其它相關的各種合法權益。

鄧建鵬:中央財經大學法學院教授、金融科技法治研究中心主任

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